42与公共资源分配相关的政策法规实施与监督滞后

　　421耕地

　　自1980～1982年以后，耕地主要实施以农户个人为主体的“农村土地承包责任制”政策，即依据土地属于国家和集体的原则，在社区范围内依据耕地的类型、质量和距离远近，按人分配，以户为单位进行经营管理。为了确保该政策的延续性，1998年出台了延续农村土地承包责任制的政策，同时以法律形式固定下来（2002年8月29日通过《中华人民共和国农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行））。这些系列政策和法规（表1）的出台，明确了农地使用和经营管理的主体，为解决农村贫困提供了政策和法律保障。然而，在本案例调查及其他许多地区发现，一些地方政府并没有对1998年出台的土地延续承包与调节政策引起足够的重视，他们仅仅是将原来1981年的土地承包合作重新登记罢了，因此，一些农户土地过剩，而一些农户特别是刚分家的年轻农户无耕地可种。调查发现，在金平以及其他地区，一个3口或4口之家的农户，仅经营一人或二人的土地（多数为丈夫原来的分配份额，而妻子和子女无土地），为了维持生计，他们只得外出打工或者出高价租赁他人的土地。究其原因，主要是由于农户人口变化而做相应的调整所致。例如，原来一个5口人的家庭，因出嫁或死亡，现在可能变成了2口或3口之家，或者，原来一个5口之家，因子女结婚和分家，现在就可能有10口和2家、3家人或更多的人或家庭经营原来仅有5口人的土地。即或一些村寨做了调整，但退出耕地的一方也多是将一些边远或者质量差的耕地退出来，因此，进耕地的一方就可能在多个地方拥有耕地，因此，这就为耕地的合理经营和集约管理带来很多的不便。

　　422林业用地

　　国家林业部于1981年在出台了以稳定林地林木权属、划定自留山责任山和确定林业生产承包责任制为主要内容的林业“三定”政策，并于1981～1985年在中国特别是南方集体林区实施。据调查了解，金平县除少数社区无山林可分外，仅在1981年一年内就将全县99%的集体山林（54000hm2）都划归农户个人经营管理。然而，该政策实施至今，没有作任何调整，致使林地分配极不公平，一部分农户有山林，一部分没有。因此，林地使用权属不均等现象是一个普遍性问题，特别是对于社区中年轻农户无林可用更为严重。迫于生计，他们不得不到其他农户的山林或者自然保护区内砍伐林木、采集烧柴以及其他林副产品，从而引发了大量的偷砍盗伐林政案件的发生。

　　43公共资源均等性与农户扶贫的关系

　　无可否认，农地、林地、牧地、水等公共资源分配的不公平和不均等是导致农村部分农户，特别是一些边缘群体贫困的一个主要原因。但是，我们反过来分析，如果解决了这些贫困农户生计所需要的耕地和林地资源，或者给予他们比一般农户更多的资源，他们就不贫困了吗？回答可能未必如此。因为，导致农户贫困是由多方面因素所引起的，其中包括了资源分配的均等性和不合理问题，也有他们的技能、能力、信息、观念以及其他一些客观因素如生病、残疾、缺乏劳动力等等。所有这些因素综合起来就导致了他们的贫困，要从更本上帮助这类群体摆脱贫困，需要采取综合方式，从资源使用的均等性、能力与技能建设、信息、市场等多途径方式入手，才可能真正实施社区中这些弱势群体脱贫的目标。因此，建议该项目在解决好公共资源的均等性问题的同时，开展一些实施和可操作性的项目，以在资源均等性与扶贫方面做一些尝试。

　　44如何提高妇女在公共资源管理中的地位与作用

　　从本案例调查发现，妇女，特别是本案例涉及的哈尼族妇女，她们是森林资源的主要利用者，但受民族传统和习俗的影响，他们也被排斥在管理和决策之外，就连基本的与外界交流的渠道都不畅通（因文化教育低，不会讲汉话），怎么能将一些资源管理与利用的技术、技能传递给她们，而她们又如何将自己的一些问题、想法无顾及地说出来，同时如何改进当地的习俗让妇女们真正参与森林资源管理的决策中区，所有这些还需要进一步调查研究，以提高妇女在森林资源及其他公共资源中的地位和作用。

　　45如何真正实现森林资源的有效保护与管理

　　在案例调查村，当地村民为了确保有充足的水源灌溉农田，当地村民根据自己的情况制定了系列规定和措施以保护属于社区集体的山林。但是，对于社区集体外的森林，如自然保护区、其他国有林区等，社区村规民约涉及很少，部分村民认为，这些森林不是他们的，因此，他们时常到保护区内砍烧柴，采集竹笋，种草果，甚至砍伐林木。在调查村及其他一些村寨发现，社区集体林管理的很好，但紧靠的自然保护区或国有林就不一样了，不仅有砍伐林木和采集竹笋现象，而且林下种植了大量的草果，林相破坏严重。如何改变村民目前存在的片面观念，使社区集体林、国有林和自然保护区都得到有效地管理，目前看来还有许多的工作要做。

　　参考文献：

　　[1] 汪三贵，李汶中国农村贫困问题研究[M]北京：中国财政经济出版社，2005

　　[2] 张三可再生自然资源的社区管理研究[D]北京：中国社会科学院，2002

　　[3] 金平苗族瑶族傣族自治县林业局金平苗族瑶族傣族自治县林业志[M]成都：成都科技大学出版社，1993

　　[4] 董海荣社会学视角的社区自然资源管理研究[D]北京：中国农业大学，2005